Editoriale di Anna Armone Direttore Responsabile della rivista Scienza Dell'Amministrazione scolastica N. 4 -2025

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Dedichiamo questo editoriale ad una riflessione specifica sul comportamento che dirigenti, ma anche direttori sga, devono tenere nel corso dello svolgimento preliminare dell’attività negoziale.

Nell’universo delle attività pre-contrattuali sono scontate le azioni esplorative, la raccolta di informazioni, i contatti informali con gli operatori del mercato. In questa fase si sollecitano, ovviamente, gli operatori economici che cercano di farsi spazio accaparrandosi potenzialmente il servizio oggetto dell’indagine informale. Ne consegue, come in ogni ambiente organizzativo, anche pubblico, che possano nascere pressioni sulla scelta del contraente. Bisogna pensare che la scuola è solo uno, tra i più piccoli, soggetti pubblici che maneggiano denaro e, in quanto tale, soggiace a tutte le regole che il legislatore ha fissato per evitare derive inquinate da rapporti privilegiati con questo o quel soggetto.

È anche vero che la complessità tecnica relativa a certi servizi o prodotti non consente al dirigente di porsi alla pari con i soggetti del mercato. È oramai da decenni che il sistema amministrativo pubblico, proprio per questi motivi, fa ricorso alla figura del broker. Alla base della relazione tra il broker e le pubbliche amministrazioni c’è l’esigenza da parte dei soggetti pubblici di avvalersi della consulenza e dell’assistenza del broker, innanzitutto per ottenere l’esame e la pianificazione dei rischi trasferibili sulle compagnie di assicurazioni, attività sempre più complessa. Ma, indipendentemente dalla struttura organizzativa, è sentita la necessità di affrontare la complessità delle funzioni amministrative di propria competenza in condizioni di sicurezza giuridica, liberandosi dai rischi professionali derivanti dalla complessificazione del quadro normativo. Tali compiti, nella PA e in particolare nella scuola, non possono certo essere svolti dai propri dipendenti per mancanza delle specifiche competenze necessarie sia nella fase precontrattuale che in quella di gestione contrattuale.

Ricorrere a tale figura crea scompiglio nel sottobosco delle relazioni oramai consolidate e sottrae spazio a tutti quei soggetti che vedono l’interferenza nella fase pre-negoziale solitamente lasciata a loro disposizione per proposte, inviti, suggerimenti vari... . Il campo assicurativo è quello che risente maggiormente dell’attacco alla figura del broker poiché non è raro che la funzione intermediativa venga svolta dallo stesso agente, rappresentante della compagnia. Il Ministero non ha mai preso una posizione netta sul tema, lasciando il campo aperto ad un mercato confuso e arbitrario. Ma, come spesso accade, la soluzione è venuta non certamente da una presa di posizione formale, ma da un provvedimento dello stesso Ministero. Il 2 luglio 2025 il Capo dipartimento per le risorse e l’innovazione digitale del MIM ha sottoscritto la determina per l’avvio delle procedure di fornitura del servizio di copertura assicurativa integrativa delle spese sanitarie del personale della scuola mediante trattativa diretta sul MEPA con la società MARSH S.p.a. Le motivazioni sono quelle ricorrenti ogni qualvolta una PA debba affrontare una procedura negoziale complessa.

La determina evidenzia preliminarmente la necessità di avvalersi dell’operato di una società specializzata per il servizio di consulenza e strutturazione di un sistema di copertura assicurativa e di risk management al fine di individuare i rischi attinenti alla salute del personale alle dipendenze del Ministero dell’Istruzione e del Merito, preparare le polizze e impostare un razionale programma assicurativo, tenuto conto che all’interno dell’ amministrazione dell’istruzione non esistono figure professionali in possesso delle competenze professionali idonee allo scopo. L’attività viene riportata al contratto di prestazione di servizi ai sensi del Codice dei contratti pubblici, riconducibili alla seguente tipologia: analisi e studio diretti all’individuazione dei rischi all’interno dell’ente (risk management), ricerca delle migliori condizioni contrattuali offerte dal mercato senza legami con determinate imprese (indagini di mercato), gestione dei contratti in corso (riscossione premi, gestione denunce, comunicazioni e sinistri). In pratica si riconosce il ruolo del broker durante tutto l’arco di vita del rapporto assicurativo.

Niente di eclatante in tutto ciò. Tante altre amministrazioni pubbliche da tempo fanno ricorso al brokeraggio assicurativo senza che si levino scudi contro tale pratica.

Ma se vediamo la questione dal punto di vista del comportamento del dirigente o del direttore sga. Il richiamo deve essere al Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, il d.p.r. 62/2013 che all’art. 14 riporta “Nella conclusione di accordi e negozi e nella stipulazione di contratti per conto dell’amministrazione, nonché nella fase di esecuzione degli stessi, il dipendente non ricorre a mediazione di terzi, né corrisponde o promette ad alcuna utilità a titolo di intermediazione, né per facilitare o aver facilitato la conclusione o l’esecuzione del contratto. Il presente comma non si applica ai casi in cui l’amministrazione abbia deciso di ricorrere all’attività di intermediazione professionale”.

In questo comma c’è davvero la chiave di lettura della questione che stiamo affrontando. Per inciso il d.p.r. 62/2013 è stato emanato a ridosso della l. 190/2012, la legge di prevenzione e contrasto ai fenomeni corruttivi. È chiaro come il legislatore abbia riportato nell’articolato la prescrizione di comportamenti derivanti dall’osservazione della realtà e dalla fenomenologia giurisprudenziale. Senza dimenticare che la violazione dei dettami del codice comporta responsabilità disciplinare ed eventualmente amministrativa

La fase pre-negoziale è una zona grigia nella quale, pur mancando elementi formali di rilevazione, possono emergere relazioni corruttive o, quanto meno, influenze che violano i principi della trasparenza e correttezza amministrativa. Il divieto di ricorrere alla mediazione di terzi viene escluso solo se si ricorre all’attività di intermediazione professionale.

Lo stesso codice prevede che le singole amministrazioni emanino un proprio codice di comportamento (diverso dal codice disciplinare contenuto nel contratto collettivo nazionale di lavoro). Tra le altre, anche il Ministero dell’istruzione e del merito ha emanato un proprio codice diretto, però, solo al personale ministeriale. All’art. 21, comma due, si legge: “2. Nella conclusione di accordi e negozi e nella stipulazione di contratti per conto dell’Amministrazione, nonché nella fase di esecuzione degli stessi, il dipendente non ricorre a mediazione di terzi né corrisponde o promette ad alcuna utilità a titolo di intermediazione, per facilitare o aver facilitato la conclusione o l’esecuzione del contratto”.

E dunque, perché ancora oggi i dirigenti scolastici si fanno intimidire (per non dire di peggio) da avventori direttamente o indirettamente legati ai soggetti fornitori che millantano l’illegittimità del ricorso alla figura del broker?

Veniamo al contenuto di quest’ultimo numero 2025 della rivista.

Federico Bizzeti e Patrizia Giorgi ricostruiscono il senso e la storia della scuola come comunità educante, richiamando i grandi teorici, ma anche le fonti normative primarie e contrattuali. Riempire di significato tale modello è oltremodo importante affinché esso cominci ad agire e ad autorealizzarsi. Dalla comunità educante alla comunità di pratica.

Ivana Summa esplora le modalità realizzative della formazione per il personale scolastico prevista dal PNRR nell’ambito della transizione digitale. L’autrice richiama la necessaria consapevolezza che la crescita delle conoscenze e delle competenze professionali è legata alla capacità di riflettere sull’agire e sulla capacità di riconoscere e risolvere i problemi del contesto professionale, ma colloca questo processo nella dimensione sociale di una comunità. La ricostruzione teorica del modello viene calata nel contesto scolastico e declinata nell’esercizio delle professionalità.

Francesco Nuzzaci analizza le nuove Indicazioni nazionali per la scuola dell’infanzia e primo ciclo dell’istruzione dopo il parere espresso dal Consiglio di stato. L’approccio è di tipo tecnico anche se l’autore richiama la logica giuridica del parere del Consiglio di Stato. L’analisi mette in chiaro il parere del CSPI e quello successivo della magistratura amministrativa. Non si è trattato di una bocciatura nel merito ma della carenza di elementi tecnico giuridici quali l’analisi dell’impatto regolativo.

Maurizia Maiano ricostruisce il sistema scolastico delle Repubbliche baltiche attraverso la storia dei tre Paesi, Estonia, Lettonia e Lituania. Il percorso seguito dall’autrice ricostruisce i grandi movimenti letterari, storici, politici e culturali, illuminando una parte del continente europeo che ha disegnato un sistema scolastico efficace e considerato strategico per sviluppo sociale, economico e democratico della regione. Una parte di storia e di conoscenza della realtà che, in tutta sincerità, credo sia sconosciuta alla maggior parte di noi.

Vanna Monducci affronta il tema dell’IA nella scuola e nella formazione, ma il suo approccio è particolarmente strutturato. L’articolazione delle tematiche segue uno sviluppo logico, dalla descrizione delle potenzialità e rischi dell’IA nel contesto educativo-didattico e nell’area della formazione professionale e aziendale al report delle indagini internazionali sull’uso dell’IA da parte dei docenti. Ma la stessa autrice confessa di aver dialogato con un’intelligenza artificiale, sperimentando in prima personale “come la tecnologia, se usata con consapevolezza, possa stimolare il pensiero, non sostituirlo”.

Francesco Baccolini affronta un tema di estremo interesse per la scuola: La pubblicità dei provvedimenti delle amministrazioni scolastiche: natura giuridica e forme di tutela dei soggetti interessati. L’autore fa un’analisi esegetica degli istituti della trasparenza e della pubblicità legale, calandoli nel sistema normativo scolastico e analizzando modalità e ruoli della tutela degli aventi diritto. Il riferimento più diretto è all’art. 14 del d.p.r. 275/1999 che ha regolamentato le modalità di pubblicazione dei provvedimenti emanati dall’istituzione scolastica.

Ripubblichiamo uno scritto della prof. Licia Califano sulla lettura della seconda parte della Costituzione. Comprendere il sistema organizzativo della magistratura e delle garanzie costituzionali aiuta chiunque operi nella scuola, ma anche ogni cittadino, non solo nella comprensione ma anche nell’esercizio del proprio diritto di cittadinanza. L’argomento è fondamentale per la formazione del personale scolastico in prima linea nella testimonianza e difesa dei valori della democrazia, nonché come base conoscitiva per l’esercizio della funzione ispettiva a garanzia dell’efficacia e dell’efficienza dell’azione amministrativa”.

Federica Marotta, nell’osservatorio giurisprudenziale, analizza il fenomeno del cosiddetto “doppio lavoro” nel pubblico impiego è spesso affrontato come questione di compatibilità normativa fra incarichi. La sentenza n. 26049/2024 della Corte di Cassazione ribalta questa prospettiva: la condotta mendace del dipendente, che omette o falsifica informazioni in sede di dichiarazioni sostitutive, può costituire di per sé giusta causa di licenziamento, indipendentemente dal fatto che l’attività non dichiarata fosse, in astratto, compatibile con il pubblico impiego. L’articolo analizza il quadro normativo di riferimento, ripercorre il caso specifico - relativo a una docente stabilizzata che aveva omesso di indicare rapporti con un’università - e discute le implicazioni di sistema per il diritto disciplinare, la tutela dell’affidamento della pubblica amministrazione e i principi di proporzionalità della sanzione. La riflessione si estende al bilanciamento tra esigenze di trasparenza e garanzie dei lavoratori, nonché agli scenari di riforma.

Giuliana Costantini recensisce tre libri di grande interesse. Il primo libro, Lampedusa. Una storia mediterranea, Carocci, 2025, di Dionigi Albera, narra della storia di quest’isola, luogo di tolleranza e di convivenza civile. Un punto di vista simbolico di fratellanza in un luogo approdo degli ultimi. Il secondo libro, La gatta e il generale, Marsilio editori, 2024, è un libro impegnativo per la storia che narra, una storia di violenza mai dimenticata perpetrata in Cecenia ai danni di una ragazza. Protagonista è un giovanissimo militare russo che rimane scosso dall’evento che non dimenticherà mai. Anzi, il ricordo si riaccenderà più avanti allorché, oramai adulto e potente, incontrerà una donna che è il ritratto della ragazza georgiana. La tematica si presta alla discussione in aula nella scuola secondaria di secondo grado. Il terzo libro, Fili d’ombra, Marsilio editore, 2024, di Christian Guay-Poliquin, narra di un viaggio casuale tra un uomo e un ragazzino, che si trovano a sopravvivere ad un blackout generale. È una storia di affetti che non hanno radice nella famiglia ma negli incontri, nella generosità e solidarietà.

La rassegna ospita un ulteriore recensione di Maurizia Maiano del libro Dopo il diluvio, Book Editore, di Carlo Alessandro Landini, conosciuto dalla stessa, evento che le permette di recensire in modo approfondito e coinvolgente il libro. È un racconto coinvolgente, tra un’autobiografia e l’immaginazione, tra psicoanalisi e inversione di ruoli.

Chiudiamo con le recensioni cinematografiche di Vincenzo Palermo. Il primo film, Tutto quello che resta di te, Regia: Cherien Dabis è un toccante e necessario ritratto di famiglia che si focalizza sul trauma palestinese intergenerazionale, dalla Nakba del 1948 all’età contemporanea. La storia è narrata dalla madre di un giovane palestinese ferito da una pallottola israeliana. La donna rievoca la perdita dei possedimenti di famiglia e il confinamento in un campo profughi in Cisgiordania. Il secondo film è Katrina - Vent’anni dopo l’uragano a New Orleans, Regia: Geeta Gandbhir. La fine di agosto del 2005 segnò per New Orleans uno degli eventi più traumatici della sua storia: l’uragano Katrina, una tempesta di categoria 5 con raffiche oltre i 280 km/h, si abbatté sulla città. Non fu tanto il vento, quanto l’acqua, a devastare il cuore del delta del Mississippi. La mareggiata ruppe gli argini, sommergendo l’80% del territorio urbano e costringendo migliaia di abitanti a rifugiarsi sui tetti, mentre le loro vite venivano inghiottite dalle acque. La risposta, tragicamente insufficiente e in ritardo, mise in luce carenze sistemiche nella prevenzione e negli aiuti. Il terzo film, Io sono ancora qui, Regia: Walter Salles. La storia è un intreccio di storia familiare e collettiva che fa luce sul periodo buio della dittatura brasiliana del 1971, senza indulgere nel melodramma e nella narrazione sentimentalistica. Il padre desaparecido durante le feste natalizie del 1970 poi torturato e ucciso brutalmente dalla polizia militare alcune settimane dopo. La moglie Eunice e i cinque figli di Rubens - fra cui appunto Marcelo, all’epoca dei fatti solo undicenne - hanno saputo la verità sulla sorte di Rubens solo trent’anni più tardi, nel 1996, quando il governo brasiliano redasse il certificato di morte dell’uomo e iniziò la ricerca e la persecuzione degli esecutori dell’omicidio (senza peraltro giungere ad alcuna condanna).