L’affidamento di contratti di appalto di servizi per viaggi di istruzione, gite scolastiche e attività didattiche è una materia particolarmente complessa che ha suscitato perplessità e criticità sin dall’entrata in vigore del Decreto Legislativo n. 36/2023 - di seguito il “Codice dei Contratti Pubblici”. Le principali problematiche sono state legate, principalmente, all’obbligatorietà per le istituzioni scolastiche – così come per tutti gli altri enti pubblici – di essere “qualificate” come stazioni appaltanti per gestire contratti oltre i 140.000 euro per servizi e forniture, inclusi i viaggi di istruzione e le gite scolastiche. La criticità della norma nel settore era stata prontamente riconosciuta tanto da venir superata, nelle more di una strutturale riforma del settore, mediante una serie di deroghe la cui ultima è definitivamente scaduta il 31 maggio 2025.

Al fine di organizzare e semplificare la complessa materia, il Ministero dell’Istruzione e del Merito - di seguito il “MIM” - ha avviato una riforma organizzativa che punta a rafforzare le competenze degli Uffici scolastici regionali (USR) nel campo degli appalti. Secondo quanto pubblicato sul portale del MIM, il processo mira a creare un sistema più efficiente e centralizzato per la gestione delle gare relative ai viaggi di istruzione a partire dall’anno scolastico 2025/2026. A partire dal gennaio 2026, gli Uffici Scolastici Regionali, ai sensi del DPCM n. 185 del 30 ottobre 2024, potranno fornire supporto e consulenza amministrativa alle scuole, agendo come stazioni appaltanti qualificate e, nelle more dell’entrata in vigore di questi interventi, per non lasciare le scuole nell’incertezza, il Ministero ha inviato la nota del 24 settembre scorso con le indicazioni operative per gestire i viaggi di istruzione dell’anno scolastico in corso.

La nota specifica che “in attesa dell’operatività della piattaforma, le Istituzioni Scolastiche e Educative Statali, in caso di necessità, potranno richiedere il supporto delle Stazioni Appaltanti qualificate operanti nei territori regionali di riferimento. Le stazioni appaltanti resesi disponibili sono state individuate a seguito della ricognizione effettuata dagli USR, su indicazione del Ministero con nota prot. n.23042 del 13-06-2025”.

Nell’attesa che la riforma venga completata, infatti, il Ministero ha deciso di collaborare con Consip, la centrale acquisti della pubblica amministrazione, per realizzare un modello digitale di approvvigionamento. Il progetto, consultabile sul sito di Consip, prevede la creazione di un sistema nazionale di acquisto per i viaggi d’istruzione, volto a selezionare operatori economici qualificati e a mettere in contatto scuole e imprese turistiche in modo trasparente e competitivo.

Nell’attuale quadro normativo e regolamentare si inserisce con grande rilevanza ed importanza l’ANAC, con il parere del 22 settembre 2025, n. 0124573, nel quale l’Autorità ha specificato, in riferimento alla possibilità di indire procedure autonome e distinte o un’unica gara suddivisa in lotti, che:

“l’Autorità ritiene che la suddivisione in procedure autonome sia ammissibile solo qualora i servizi non possano essere assimilati per la loro natura intrinseca, presentando ciascuno specifiche peculiarità e finalità che impediscano la riconduzione a una categoria omogenea.

A titolo esemplificativo, si possono considerare tre categorie distinte:

• corsi di lingua;
• viaggi con finalità culturali o strettamente connessi al percorso formativo;
• viaggi con prevalente componente ludica.

Si specifica che i corsi di lingua rientrano tra i servizi sociali dell’Allegato XIV con soglia europea a € 750.000.

La suddivisione in gare autonome è possibile, quindi, nei limiti e con le condizioni sopra indicate, non potendo integrare artificioso frazionamento quando i servizi abbiano natura e finalità intrinsecamente diverse”.

Nel citato parere, inoltre, l’ANAC specifica che per gli Istituti Scolastici, essendo considerati amministrazioni pubbliche sub centrali, la soglia di affidamento diretto per gli appalti di servizi e forniture, come i viaggi di istruzione e le gite scolastiche, sale da 143.000 a 221.000 euro. In base a tale impostazione, quindi gli Istituti Scolastici possono procedere come segue:

1. Le acquisizioni di beni e di servizi di valore inferiore ad € 140.000,00 (Centoquarantamila) possono essere effettuate mediante ricorso all’affidamento diretto di cui al comma 1 lettera b) dell’articolo 50 del Decreto Legislativo 36/2023 (compresi visite e viaggi di istruzione)
2. Le acquisizioni di beni e di servizi il cui valore è superiore ad € 140.000,00 e inferiore ad € 221.000,00 devono essere effettuate attraverso procedura negoziata senza bando previa consultazione di almeno 5 operatori economici, ove esistenti, come stabilito alla lettera e) comma 1 art.50 Decreto Legislativo 36/2023.

Estremamente importante è, poi, il chiarimento in tema di obbligatorietà o meno di prevedere un’unica procedura, suddivisa in lotti, qualora l’appalto abbia ad oggetto forniture di beni e servizi che possano essere ricondotte ad una categoria omogenea.

Per maggiore chiarezza l’ANAC evidenzia alcune categorie di appalti che possono essere considerate come categorie “non omogenee”:

• Corsi di Lingua
• Viaggi con finalità culturali o connessi al percorso formativo (stage – formazione scuola-lavoro)
• Viaggi con prevalente componente ludica, difficilmente individuabili all’interno delle Istituzioni Scolastiche, nelle quali ogni attività deve presentare attività culturali.

Secondo la giurisprudenza amministrativa la nozione di “categoria omogenea” individua un insieme di prestazioni o lavorazioni che sono tra loro affini o analoghe per natura, funzione o caratteristiche tecniche, e che possono quindi essere considerate unitariamente ai fini dell’affidamento o della valutazione dell’offerta.

In tutti i casi in cui non sussista l’omogeneità delle prestazioni, quindi, è lecito procedere con procedure autonome ed indipendenti anche nel medesimo anno scolastico.

Nel complesso quadro normativo, per altro in attesa delle strutturali modifiche citate, si sono inseriti anche due recenti interventi legislativi al testo del Codice dei contratti pubblici che ha subito una due modifiche con la conversione in legge del decreto legge 31 maggio 2025, n. 73 (cd. Decreto Infrastrutture) e, recentissimamente, con il decreto legge 9 settembre 2025, n. 127 (di seguito “Decreto Scuola”), ancora in attesa di conversione in legge.

Quest’ultima norma, recante “Misure per la riforma dell’esame di Stato del secondo ciclo di istruzione e per il regolare avvio dell’anno scolastico 2025/2026”, pur interessando prevalentemente l’ordinamento scolastico, interviene anche sulle modalità di affidamento dei servizi di trasporto per i viaggi di istruzione di cui al Codice dei contratti pubblici.

Occorre, inoltre, ricordare che, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa ormai consolidata, nelle procedure di affidamento di contratti pubblici, la Pubblica Amministrazione è titolare di un ampio potere discrezionale sia nella scelta delle tipologie di procedura selettiva da adottare sia nella scelta degli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa e fissazione dei criteri di attribuzione dei punteggi nel rispetto dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e non discriminazione, così come sono insindacabili nel merito i giudizi valutativi espressi dalla commissione salvo che siano affetti da macroscopici vizi logici, di disparità di trattamento o errore manifesto.

Tale discrezionalità, tuttavia, trova precisi limiti nelle norme imperativa imposte dal Codice dei Contratti Pubblici, nella versione di volta in volta vigente e, proprio per regolamentare un settore di estrema importanza come quello dei viaggi di istruzione e delle gite scolastiche il Legislatore, con il cd. Decreto Scuola, ha inteso regimentare tale discrezionalità introducendo sostanzialmente le seguenti modifiche:

• L’affidamento dei contratti relativi al servizio di trasporto per le uscite didattiche viene inserito nell’elenco degli affidamenti da svolgersi esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
• Nella valutazione delle offerte per l’aggiudicazione dei servizi in questione, è stato inserito il limite massimo per il punteggio economico, pari al 30% del punteggio totale;
• Viene guidato il criterio di scelta da parte della stazione appaltante, sottolineandosi l’esigenza che, nella valutazione delle offerte, prevalga l’attenzione sugli aspetti qualitativi dei diversi concorrenti, tenendo in debita considerazione:
  • La presenza di sistemi e dispositivi per la sicurezza del trasporto;
  • l’accessibilità al servizio di trasporto da parte delle persone con disabilità;
  • le competenze tecniche dei conducenti.

 L’art. 5 del Decreto Scuola disciplina specificamente le modalità di affidamento degli appalti di servizi che riguardano i viaggi di istruzione le gite scolastiche, per fare in modo che vengano garantiti i migliori standard qualitativi, soprattutto nell’ottica della sicurezza. Tale obiettivo è, infatti, desumibile dalla lettura della relazione di accompagnamento al Decreto che chiarisce che la finalità della norma è quello di mettere tempestivamente a disposizione delle istituzioni scolastiche un quadro di riferimento chiaro che consenta una gestione più sicura dei servizi di trasporto connessi alle uscite didattiche e ai viaggi di istruzione. Nella relazione si legge, infatti, che “i viaggi di istruzione e le uscite didattiche rappresentano un momento qualificante dell’offerta formativa, in quanto strumenti privilegiati per la crescita culturale, relazionale e inclusiva degli studenti. In ragione della rilevanza educativa e sociale di tali esperienze, è richiesta particolare attenzione, da parte delle istituzioni scolastiche e degli organizzatori, all’intero processo organizzativo, con specifico riguardo alla fase di individuazione dei soggetti affidatari dei servizi di trasporto, che deve fondarsi prioritariamente su criteri di sicurezza e affidabilità dei veicoli e del conducente”.

I attesa della Legge di conversione del Decreto Scuola, si è osservato che sarebbe opportuno un maggior dettaglio quanto alle modalità di comparazione della “capacità di un conducente” e dei “sistemi di sicurezza dei mezzi di trasporto” che appaiono piuttosto come requisiti assoluti (si posseggono o meno, ma non in maggior o minor misura) e, quindi, dovrebbero essere, piuttosto elementi necessari minimi per ogni operatore che intende offrire servizi alle Istituzione Scolastiche e non elementi premiali per la valutazione. In tal modo, l’assenza di tali requisiti minimi essenziali ad assicurare l’interesse ultimo non solo della stazione appaltante, ma della collettività tutta, porterà necessariamente all’esclusione dell’operatore economico dalla selezione - e non alla mera penalizzazione dell’offerta nell’attribuzione del punteggio – a vantaggio di altri soggetti qualificati.

Al momento, quindi, il settore è in una fase di profonda evoluzione ed in attesa di una riorganizzazione globale tanto che da più parti, ed in particolare dalla Fiavet (Federazione Italiana Associazioni Imprese di Viaggi e Turismo) - che ha già scritto ai Ministri dell’Istruzione e del Merito e del Turismo - è stato richiesto un intervento normativo urgente con una soluzione strutturale, che escluda i viaggi di istruzione dal codice degli Appalti pubblici, ideato per grandi bandi di gara per l’edilizia e inadatto al turismo scolastico.

In questa fase transitoria, quindi, in considerazione del Parere ANAC, della nota del MIM e delle modifiche normative al Codice dei Contratti Pubblici, gli Istituti Scolastici potranno, alternativamente, procedere con procedure autonome entro le soglie dei 140.000 in affidamento diretto, adottando le indicazioni dei Decreti Infrastrutture e Scuola per la valutazione dei contraenti, ovvero, in assenza di qualificazione propria, rivolgersi a stazioni appaltanti qualificate di riferimento - individuate su indicazione del MIM - alle quali gli istituti potranno delegare la gestione delle gare, in particolare nei casi di maggiore complessità. Questa soluzione temporanea, nelle intenzioni del MIM, intende garantire continuità alle attività didattiche e formative, evitando che le nuove norme possano rallentare o compromettere l’organizzazione dei viaggi, assicurando il rispetto della legalità e della trasparenza nelle procedure.

di Avv. Stefano Feltrin