Considerata la primaria necessità di garantire adeguati livelli di vigilanza e sorveglianza agli studenti, si chiede, se all'interno delle istituzioni secondarie di secondo grado, si configura come legittimo un ordine di servizio impartito dal Dirigente Scolastico ai docenti, oltre le 18 ore settimanali di lezione. Ciò per assicurare vigilanza e sorveglianza alle classi qualora il docente curricolare risulti assente per un breve periodo e nessun docente si sia reso disponibile per svolgere tale attività di sorveglianza. Distinti saluti.

RISPOSTA

Si premette che l'ordine di servizio trova come suo fondamento di legittimità l'adempimento di un obbligo che grava sul dipendente e da parte di questi sia stato ingiustificatamente disatteso.L'ordine va eseguito e se illegittimo il dipendente può fare la rimostranza. Se l'ordine viene reiterato deve essere eseguito salvo che violi la legge penale o costituisco illecito amministrativo. Di conseguenza per valutare la legittimità di un ordine di servizio nel caso prospettato occorre verificare in che misure ed entro quali limiti grava sui docenti l'obbligo di vigilanza sugli alunni. Non c'è dubbio che gli  alunni accolti nelle istituzioni scolastiche non possono essere lasciati senza sorveglianza nelle diverse fasi dello svolgimento della vita scolastica.

Tale obbligo grava, in via principale,  sul personale docente. Fra gli obblighi di servizio dei docenti vi è infatti quello di vigilare sugli alunni per tutto il tempo in cui questi sono loro affidati. Un obbligo di vigilanza grava anche sul personale collaboratore scolastico nei limiti però fissati dal rispettivo profilo professionale. In particolare, la Corte dei Conti  ha ritenuto necessario l'impiego del personale ausiliario a supporto della vigilanza sugli alunni durante il cambio di classe del docente. Difatti durante il cambio di classe gli allievi, anche se per breve tempo, rimangono privi  di sorveglianza e ciò in caso di infortunio degli alunni può essere motivo di responsabilità per la scuola per omessa vigilanza.

Pertanto, secondo la Corte dei Conti, per consentire ai docenti di spostarsi da una classe all'altra al termine di ogni ora di lezione, il servizio deve essere organizzato con il supporto del personale ausiliario ( Corte dei Conti, Sez. II 19/9/1988, n.173). Pare quindi evidente che, sia i docenti, sia il personale ausiliario sono chiamati, ciascuno per la propria parte a svolgere compiti di sorveglianza sugli alunni. Sul Dirigente gravano compiti di organizzazione e controllo dell'attività dei dipendenti nell'ambito più generale della gestione delle risorse di cui è direttamente responsabile secondo il D.L.vo n. 165/2001.

Il Dirigente scolastico, in quanto datore di lavoro,  è tenuto a garantire la sicurezza della scuola, attraverso l'eliminazione di qualsiasi fonte di rischio, adottando al riguardo tutti quei provvedimenti organizzativi di sua competenza o, se necessario, sollecitando l'intervento di coloro sui quali i medesimi incombano. Per cui il Dirigente scolastico può essere civilmente responsabile nel caso siano accertate carenze organizzative a lui imputabili, cioè quando non abbia provveduto:

• ad eliminare le fonti di pericolo;
• alla necessaria regolamentazione dell'ordinato afflusso o deflusso degli studenti in ingresso ed in uscita dalla scuola;
• a disciplinare l'avvicendamento degli insegnanti nelle classi, il controllo degli studenti negli intervalli, nelle mense e così via, ovvero qualora non abbia sufficientemente custodito cose ed attrezzature a lui affidate che possano cagionare danno al personale che opera nella scuola, agli alunni, ai terzi che frequentano per varie ragioni i locali scolastici.

Non c’è responsabilità, se un alunno si provoca delle lesioni cadendo e il personale insegnante ed ATA  sono stati al loro posto e la macchina organizzativa per prevenire il danno è stata adeguatamente predisposta dal dirigente scolastico.Pertanto si chiarisce che l'obbligo di vigilanza sugli alunni grava principalmente sui docenti, ma nell'ambito del proprio orario di lavoro quando gli alunni vengono agli stessi affidati.

Per tutto il periodo di affidamento la vigilanza deve essere  continua e comprende: il periodo effettivo di svolgimento delle lezioni, l'intervallo di riposo durante le lezioni, lo spostamento dalle classi, i trasferimenti interni o esterni per e dalla palestra, ecc... .

Nell'ambito della continuità di vigilanza la responsabilità è assunta dal personale che è tenuto ad assicurarla: docenti e collaboratori scolastici. Alla sorveglianza negli spazi esterni ed interni (dove non operano gli insegnanti) vi devono provvedere i collaboratori scolastici ed è, pertanto, necessaria la regolamentazione degli accessi e degli spostamenti degli alunni per assicurare condizioni di adeguata sicurezza in tali situazioni. Mentre nelle aule, nei laboratori, nelle palestre, etc dove operano gli insegnanti, la vigilanza spetta ad essi.

La vigilanza, oltre che continua, deve essere svolta con diligenza e con l'attenzione richiesta dall'età e dallo sviluppo psico-fisico del minore. Non è sufficiente per l'insegnante o altro personale l'aver osservato le norme regolamentari se risultino violate le norme di comune prudenza e perizia rapportate all'età e al grado di sviluppo degli alunni. La responsabilità del personale docente e dei collaboratori scolastici scaturisce dalla violazione degli obblighi di servizio  che il contratto collettivo di lavoro  pone a loro carico.

Ma quali sono i limiti della responsabilità del personale scolastico  nel caso di violazione dell'obbligo di vigilanza?

Sul piano della responsabilità civile  viene affermato dalla giurisprudenza che  gli insegnanti rispondono solo nel tempo in cui gli alunni sono sottoposti alla loro vigilanza, altrimenti, per tutto il tempo in cui il minore fruisce della prestazione scolastica, risponde comunque il restante personale scolastico cui è affidato. Vediamo nei vari momenti di una normale giornata di attività scolastica gli obblighi del personale ed i profili di responsabilità connessi:

A) Entrata a scuola: L'art.29, comma 5 del CCNL  29/11/2007  stabilisce che gli insegnanti “per assicurare l'accoglienza e la vigilanza degli alunni  sono tenuti a trovarsi in classe 5 minuti prima dell'inizio delle lezioni ed assistere all’uscita degli alunni medesimi”.

B) Uscita da scuola: Sulla scuola grava la responsabilità della vigilanza sugli alunni minori dal momento iniziale dell' affidamento e sino a quando a tale vigilanza  non si sostituisca a quella dei genitori o di soggetti maggiorenni cui sia stata delegata l'attività di accompagnamento in occasione dell'uscita degli stessi al termine delle attività scolastiche.

C) Vigilanza in classe: La vigilanza in classe è compito esclusivo dell'insegnante. In caso di incidente di cui è vittima l'alunno l'insegnante deve dimostrare di aver vigilato con idonea previsione di ogni situazione pericolosa prospettabile in relazione a precedenti  noti, frequenti e simili.

E) Vigilanza durante l'intervallo : L'intervallo fa parte  dell'attività didattica e non costituisce interruzione degli obblighi di vigilanza, anzi l'obbligo di vigilanza sugli alunni si accentua, a ragione della maggiore pericolosità di questa attività. (Corte dei Conti, sez, reg. Umbria 25/8/97, n.373).

Pertanto, i docenti sono tenuti a porre in atto le consuete misure organizzative e disciplinari idonee ad evitare pericoli. In particolare, devono essere presenti in classe o, se esiste un piano di sorveglianza, laddove previsto (ad esempio nel corridoio).

G) Quando l'insegnante si allontana dalla classe: Nel caso in cui l'insegnante risulti assente o si allontani, lo stesso deve provare che l'attività svolta dagli studenti (anche in relazione all'età e alla maturità) sia tale da non comportare alcun pericolo, e non potrà liberarsi se l'assenza non sia giustificata o se non si sia fatto sostituire da altro personale qualificato.

Pertanto, l'insegnante che abbandona gli alunni (anche per breve tempo e pur non allontanandosi dall'istituto) senza seri e validi motivi e senza adottare le opportune cautele affinché i minori non vengano a trovarsi in incontrollata libertà e non siano esposti a facili pericoli, è responsabile del danno che un alunno dovesse subire a causa dell'assenza.

Tale responsabilità, infatti, deriva dal principio che impone l'obbligo di sorveglianza e presenza continua nell'ambiente in cui si trovano gli alunni. Tra l'altro, la vigilanza è diretta ad impedire, non solo che gli alunni compiano atti dannosi a terzi, ma anche che restino danneggiati da atti compiuti da essi medesimi, da loro coetanei, da altre persone ovvero da fatti non umani.

La sezione regionale della corte dei Conti della Sardegna (19/4/94, n.178) ha ritenuto sussistente la responsabilità dell'insegnante per essersi allontanato dalla classe senza farsi sostituire da altro personale durante la momentanea assenza. Per escludere la responsabilità dell'omessa vigilanza, nel caso di allontanamento dalla classe,  secondo il giudizio della Corte, è necessario accertare che vi siano state cause di forza maggiore tali da impedire una sorveglianza alternativa da parte di altri docenti o di personale ausiliario. Con altra decisione la Corte dei Conti sez. I, del 3/4/89, n.63, ha ritenuto che debba essere esclusa la responsabilità dell'insegnante, quando l'allontanamento dalla classe e l'affidamento della sorveglianza al personale ausiliario è stata contenuta nel tempo e non determinata da futili motivi, ma da uno stato di malessere improvviso o altre esigenze.

Secondo la Corte dei Conti (sez. I, 22/2/91, n.62 l'obbligo di sorveglianza sugli alunni prima dell'inizio delle lezioni, durante le stesse e al momento dell'uscita degli alunni, che incombe essenzialmente sul personale docente, non implica di per sé una presunzione di responsabilità per qualsiasi danno che gli alunni medesimi subiscano durante i periodi in cui sono sottoposti alla sorveglianza del docente, essendo in ogni caso necessario che il comportamento addebitato al docente per inosservanza dell'obbligo integri in sé gli elementi della colpa grave o del dolo.

Il docente nella fattispecie esaminata si era momentaneamente allontanato dalla classe per validi motivi. Da qui la Corte ha ritenuto che la sola inosservanza degli obblighi di servizio non è sufficiente di per sé ad integrare gli estremi della colpa grave, dovendo con la violazione dell'obbligo concorrere concreti elementi di fatto dai quali si possa desumere la gravità dell'imprudenza, dell'imperizia o della trascuratezza.

Delineati come sopra descritto i profili e gli ambiti di rispettiva responsabilità del personale dipendente si ribadisce per rispondere all'oggetto del quesito che l'ordine di servizio è legittimo se diretto al personale dipendente che nell'ambito del proprio orario di lavoro viene meno ad un preciso obbligo di servizio posto a suo carico dal contratto o dalla legge. In mancanza di correlativo obbligo  non si palesa legittimo l'ordine di servizio.

L'assenza temporanea del docente dalla classe può essere sopperita con l'impiego di personale collaboratore scolastico come più volte chiarito dalla Corte dei Conti.