La Sezione VII di Palazzo Spada riforma la sentenza del TAR Campania del 21 ottobre 2025 e conferma la legittimità del sistema con cui il Ministero ripartisce i contingenti di dirigenti scolastici e DSGA su base regionale, in attuazione del PNRR. Una sentenza che chiude un anno di contenzioso politico-giuridico, ma che lascia aperte alcune questioni sostanziali sulla qualità della partecipazione regionale al processo decisionale.

La Sezione VII del Consiglio di Stato ha pronunciato in data 28 aprile 2026 (pubblicazione il 18 maggio successivo) la sentenza che accoglie integralmente l'appello del Ministero dell'Istruzione e del Merito avverso la sentenza n. 6842/2025 del TAR Campania, riformando in toto la pronuncia di primo grado e dichiarando infondati tutti gli assunti sostenuti dalla Regione Campania. Si chiude così, almeno sul piano della giurisdizione amministrativa di merito, un contenzioso che si è protratto per oltre un anno e che ha rappresentato uno degli snodi più rilevanti del percorso attuativo della razionalizzazione della rete scolastica prevista dal PNRR.

La complessità del contenzioso merita una ricostruzione cronologica, perché senza questa diventa difficile cogliere il significato sostanziale della pronuncia.

Il termine dimensionamento scolastico ha un significato tecnico preciso che le cronache tendono a semplificare. Non si riferisce  al "taglio delle scuole" o all'"accorpamento dei plessi". Si riferisce, in senso proprio, alla determinazione del numero di "istituzioni scolastiche autonome" presenti sul territorio: cioè di quei soggetti dotati di personalità giuridica autonoma, ciascuno guidato da un dirigente scolastico titolare e dotato di un DSGA titolare. Un'istituzione scolastica autonoma può comprendere uno o più plessi (sedi fisiche), e il dimensionamento non incide direttamente sui plessi, ma sulla loro configurazione organizzativa come autonomie funzionali separate o come sedi distaccate di un'autonomia più ampia.

La distinzione non è tecnicistica: ha implicazioni pratiche significative. Quando due piccole scuole vengono "accorpate" in dimensionamento, i plessi restano aperti, gli alunni continuano a frequentare le stesse sedi, gli edifici non chiudono, ma cambia la struttura organizzativa: anziché esistere due dirigenti titolari, c'è un solo dirigente titolare di un'autonomia che comprende entrambi i plessi (uno come sede principale, l'altro come sede distaccata o associata). Il punto su cui le Regioni hanno costruito le proprie obiezioni è esattamente questo: ridurre il numero di autonomie significa ridurre il numero di DS e DSGA titolari e secondo l'argomento delle Regioni ricorrenti, la qualità della governance scolastica, perché un singolo DS deve gestire più plessi e  territori vasti.

La materia è caratterizzata da un riparto di competenze costituzionali stratificato, che la giurisprudenza della Corte Costituzionale ha progressivamente articolato fino alla sentenza n. 223/2023 (su cui infra). Lo schema essenziale è il seguente. 

Il termine dimensionamento scolastico ha un significato tecnico preciso che le cronache tendono a semplificare. Non si riferisce al "taglio delle scuole" o all'"accorpamento dei plessi". Si riferisce, in senso proprio, alla determinazione del numero di "istituzioni scolastiche autonome" presenti sul territorio: cioè di quei soggetti dotati di personalità giuridica autonoma, ciascuno guidato da un dirigente scolastico titolare e dotato di un DSGA titolare. Un'istituzione scolastica autonoma può comprendere uno o più plessi (sedi fisiche), e il dimensionamento non incide direttamente sui plessi, ma sulla loro configurazione organizzativa come autonomie funzionali separate o come sedi distaccate di un'autonomia più ampia.

La distinzione non è tecnicistica: ha implicazioni pratiche significative. Quando due piccole scuole vengono "accorpate" in dimensionamento, i plessi restano aperti gli alunni continuano a frequentare le stesse sedi, gli edifici non chiudono ma cambia la struttura organizzativa: anziché esistere due dirigenti titolari, c'è un solo dirigente titolare di un'autonomia che comprende entrambi i plessi (uno come sede principale, l'altro come sede distaccata o associata). Il punto su cui le Regioni hanno costruito le proprie obiezioni è esattamente questo: ridurre il numero di autonomie significa ridurre il numero di DS e DSGA titolari e, secondo l'argomento delle Regioni ricorrenti, la qualità della governance scolastica, perché un singolo DS deve gestire più plessi e territori vasti.

La materia è caratterizzata da un riparto di competenze costituzionali stratificato, che la giurisprudenza della Corte Costituzionale ha progressivamente articolato fino alla sentenza n. 223/2023 (su cui infra). Lo schema essenziale è il seguente.

L'appiglio giuridico del ricorso della Regione Campania era apparentemente tecnico, ma di sostanza importante. La Regione contestava al MIM di aver utilizzato, per il calcolo del contingente di DS e DSGA assegnato alla Campania, un dato di popolazione scolastica inferiore rispetto a quello effettivo. I numeri al centro del contendere sono i seguenti.

Il Consiglio di Stato osserva che i due dati misurano fenomeni diversi. Il dato MIM/ISTAT (763.393) misura la popolazione in età scolare (residenti tra 3 e 18 anni in Campania, mediati nel sessennio); il dato "Principali dati della scuola" (787.901) misura le iscrizioni effettive nelle scuole campane (che comprendono anche studenti residenti in altre regioni che si iscrivono in Campania, e che escludono i residenti che si iscrivono altrove). I due dati hanno funzioni diverse: per la programmazione nazionale che deve essere stabile, pluriennale, robusta alle fluttuazioni annuali il dato della popolazione storica è metodologicamente più solido. Per la gestione operativa (assegnazione del personale alle singole scuole) si usa invece il dato puntuale degli iscritti.

A questa motivazione di sostanza, il Consiglio di Stato ne aggiunge una di natura sistemica: il sistema ministeriale prevede meccanismi annuali di adeguamento. Lo conferma il fatto che, con D.I. del 30 giugno 2025, il contingente di dirigenti della Campania è stato incrementato da 820 a 830 unità per l'a.s. 2025-2026, in conseguenza della revisione al rialzo della stima della popolazione scolastica. Il "buon funzionamento" dei meccanismi correttivi è per il giudice amministrativo la prova empirica che il sistema, nel suo complesso, è equo e che le rigidità denunciate dalla Regione sono in larga misura assorbite dalle clausole di adattamento.

Il passaggio motivazionale più significativo della sentenza in commento è quello con cui il Consiglio di Stato respinge l'interpretazione che la Regione Campania dava della sentenza Corte Cost. n. 223 del 22 dicembre 2023. Una precisazione doverosa: la sentenza in questione è la n. 223 — non la n. 233 come riportato erroneamente da alcune fonti, compreso il primo testo del comunicato MIM e diverse cronache di settore. Il sito ufficiale della Corte Costituzionale e gli osservatori giuridici (Osservatorio AIC, Eius, Edscuola) confermano il numero corretto.

La sentenza n. 223/2023 (presidente Augusto Antonio Barbera) aveva esaminato i ricorsi in via principale presentati nel marzo 2023 dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Puglia contro l'art. 1, commi 557-561 della L. 197/2022. La Corte aveva rigettato i ricorsi (con un'eccezione parziale relativa al fondo art. 1, comma 558, dichiarato in parte illegittimo), affermando il principio cardine: le norme statali "interferiscono con la competenza regionale concorrente in materia di istruzione sotto il profilo del dimensionamento scolastico, ma si fondano in via prevalente su diversi titoli della competenza esclusiva statale" ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato (art. 117, c. 2, lett. g) Cost.) e norme generali sull'istruzione (lett. n)).

La Campania, nel proprio ricorso amministrativo, invocava la stessa sentenza n. 223/2023 sostenendo che i criteri ministeriali non sarebbero stati conformi ai principi enunciati dalla Corte in particolare perché non terrebbero adeguatamente conto delle specificità regionali e non garantirebbero la "leale collaborazione" istituzionale. Il Consiglio di Stato ha smontato questa interpretazione con un passaggio testuale particolarmente significativo: "Diversamente da quanto suppone la Regione Campania, il descritto sistema si rivela conforme ai principi enunciati dalla giurisprudenza costituzionale in materia, con la sentenza del 22 dicembre 2023, n. 223, invocata dall'amministrazione ricorrente a fondamento dei propri assunti".

Il Consiglio di Stato motiva la conformità ai principi della sentenza n. 223 individuando tre correttivi specifici che il sistema ministeriale ha previsto: (a) gli adeguati meccanismi correttivi annuali per tener conto dell'effettiva popolazione scolastica (di cui il D.I. 30 giugno 2025 è esempio concreto); (b) un correttivo specifico nei primi sette anni scolastici di applicazione del nuovo regime, per rendere il decremento graduale e socialmente sostenibile; (c) forme di compensazione interregionale per evitare disparità eccessive tra regioni. È un sistema di "flessibilità incorporata" che secondo la lettura del Consiglio di Stato soddisfa pienamente la richiesta della Corte Costituzionale di un dimensionamento attento alle specificità territoriali.

La Campania non è e non è stata l'unica regione in conflitto con il MIM sul dimensionamento. Una rapida ricognizione del contenzioso nazionale aiuta a inquadrare la portata della sentenza.

• Toscana, Emilia-Romagna, Puglia: ricorsi alla Corte Costituzionale (2023), rigettati dalla sentenza n. 223/2023. La Toscana e l'Emilia-Romagna hanno poi affrontato l'iter attuativo con commissario, l'Emilia-Romagna in modo conflittuale ("né chiusure, né classi accorpate", ha dichiarato il commissario Lucia Castellano nell'agosto 2025). La Puglia ha invece accettato il dimensionamento dell'a.s. 2024-25.
• Campania: il contenzioso amministrativo oggetto della pronuncia in commento. Il MIM aveva diffidato la Regione ad adempiere a fine dicembre 2025, rendendo "necessario procedere agli accorpamenti delle 23 istituzioni scolastiche" che la Regione aveva contestato. La sentenza del CdS chiude definitivamente la partita.
• Sardegna: contenzioso autonomo davanti alla Corte Costituzionale (sentenza n. 168/2024, Pres. Sciarra), nel quale la Sardegna aveva confermato il numero di autonomie scolastiche dell'a.s. 2023-24 superando il contingente ministeriale. La Corte ha confermato i principi della n. 223/2023.
• Altre regioni: il contenzioso amministrativo nei TAR è stato più sparso (qualche ricorso individuale di Comuni e Province), senza casi di rilievo paragonabili a quello campano.

La sentenza in commento ha dunque un valore sistematico significativo: chiude in modo definitivo il principale contenzioso amministrativo aperto sul tema, e  combinata con le sentenze costituzionali n. 223/2023 e n. 168/2024 — configura una giurisprudenza ormai consolidata sull'esistenza del potere statale di determinazione del contingente di personale dirigente in base alla popolazione regionale.

Il contenzioso Campania-MIM è stato fin dal primo momento "politico prima che giuridico". Riflette una tensione strutturale tra il Mezzogiorno e l'amministrazione centrale, accentuata dal fatto che il PNRR finanziando la riforma la rende difficilmente revocabile senza compromettere il rimborso degli stanziamenti europei. La milestone M4C1-5 del PNRR, raggiunta con la L. 197/2022, è stata rendicontata alla Commissione UE che ha valutato positivamente il superamento dell'obiettivo. Un eventuale arretramento avrebbe conseguenze finanziarie significative. La sentenza n. 223/2023 della Corte Costituzionale, ricordando questo aspetto, ha implicitamente riconosciuto il peso del vincolo europeo come fattore di legittimazione della scelta nazionale.

Resta peròun problema di qualità della partecipazione regionale al processo decisionale. La legge prevede in linea di principio l'intesa in Conferenza Unificata; in pratica, in caso di mancato accordo, lo Stato procede unilateralmente sulla base di parametri rigidi. La Corte Costituzionale ha ritenuto questo meccanismo legittimo perché "in via prevalente" rientrante nelle competenze statali esclusive; ma il giudizio politico quello che le Regioni continueranno a porre è che si tratti di un'erosione progressiva dell'autonomia regionale concorrente in materia di istruzione.

Sul piano operativo, la sentenza ha effetti immediati. Le 23 istituzioni scolastiche oggetto degli accorpamenti contestati dalla Regione Campania seguiranno l'iter previsto dal piano di dimensionamento ministeriale. I dirigenti scolastici che — nelle more del contenzioso — avevano svolto le funzioni in reggenza vedono ora consolidarsi le scelte organizzative del MIM. Per le scuole interessate, si apre la fase di assestamento organizzativo: ridefinizione di plessi associati, riorganizzazione degli organici, gestione del personale ATA, dei beni mobili e immobili, dei rapporti con gli enti locali (mensa, trasporto, edilizia).

Le dirigenze scolastiche delle istituzioni accorpate dovranno gestire la transizione, con particolare attenzione ai rapporti con le famiglie (che spesso percepiscono l'accorpamento come una "chiusura" della loro scuola anche se i plessi rimangono operativi), ai Consigli di Istituto e d'Interclasse (che vanno rinnovati e armonizzati), e alla continuità didattica del personale docente  vincolata, in ogni caso, dalle norme di mobilità del CCNL.

Una considerazione finale che merita di essere esplicitata. Il dimensionamento anche nella sua versione "ridotta" voluta dalla L. 197/2022 non incide sul principio dell'autonomia delle istituzioni scolastiche ex art. 117, c. 3 Cost. e D.P.R. 275/1999. Le istituzioni scolastiche autonome continuano ad essere dotate di personalità giuridica, di autonomia didattica, organizzativa, di ricerca, sperimentazione e sviluppo. Quello che cambia è il numero delle istituzioni autonome, non l'estensione delle competenze dell'autonomia in capo a ciascuna. È un punto che, nelle cronache, viene spesso confuso e che vale la pena ribadire: la riforma è di configurazione organizzativa della rete, non di compressione dell'autonomia funzionale.

Per dirla con un'immagine: il PNRR non chiede al sistema italiano dell'istruzione di rinunciare all'autonomia, ma di averne proporzionalmente alla popolazione scolastica regionale meno istituzioni titolari. Tra il pieno status di autonomia funzionale e l'assenza di autonomia c'è un percorso giuridico che ammette gradazioni; il sistema attuale ha scelto di mantenere intatto lo status di chi rimane (le istituzioni che superano la soglia) riducendo numericamente il pool dei titolari. È una scelta politicamente discutibile e infatti discussa ma giuridicamente sostenibile, come hanno ora chiarito sia la Corte Costituzionale sia il Consiglio di Stato.

Con la sentenza del 28 aprile 2026 il Consiglio di Stato pone fine al principale contenzioso amministrativo aperto sul dimensionamento scolastico in attuazione del PNRR. Il merito della pronuncia è di tre ordini.

Sul piano tecnico, chiarisce con nettezza la distinzione metodologica tra dati statistici di programmazione (medie storiche ISTAT, idonee a proiezioni pluriennali) e dati di gestione operativa (iscrizioni effettive, soggette a fluttuazioni puntuali). È una distinzione di valore generale, applicabile a qualsiasi sistema di programmazione pluriennale dell'amministrazione pubblica e che potrebbe orientare la giurisprudenza in altri contesti analoghi.

Sul piano interpretativo, consolida la lettura della sentenza Corte Cost. n. 223/2023 come fondazione legittimante (non come fonte di vincoli) per l'azione amministrativa ministeriale. La Corte aveva richiesto al sistema di prevedere meccanismi attenti alle specificità regionali; il Consiglio di Stato verifica che il sistema MIM li ha effettivamente previsti (correttivi annuali, correttivo settennale, compensazione interregionale) e dichiara conforme la conseguente azione amministrativa.

Sul piano sistemico, chiude la fase del contenzioso e apre quella dell'attuazione consolidata. Negli anni a venire la partita si giocherà non tanto in sede giurisdizionale quanto sul piano della qualità organizzativa delle istituzioni scolastiche risultanti dagli accorpamenti, sulla sostenibilità del lavoro dei DS che si troveranno a gestire autonomie più ampie, sulla capacità delle Regioni di compensare con il proprio bilancio e con la propria programmazione territoriale gli effetti percepiti come penalizzanti del nuovo regime statale.

Per gli operatori del sistema dirigenti scolastici, DSGA, organizzazioni sindacali, enti locali, famiglie la sentenza chiude una stagione di incertezza che ha pesato concretamente sull'organizzazione del lavoro degli ultimi mesi. La stabilizzazione del quadro normativo, anche se non gradita da tutti, ha quanto meno il merito di restituire prevedibilità all'azione amministrativa. Resta da vedere se nei prossimi anni la qualità organizzativa delle istituzioni accorpate giustificherà sul piano dei risultati la scelta che il PNRR ha imposto al sistema italiano dell'istruzione.