I principi applicabili al procedimento disciplinare sono molteplici e trovano fondamento sia nella normativa che nella giurisprudenza. Tra i principali si segnalano:
Principio di Preesistenza: Il datore di lavoro deve pubblicare preventivamente il codice disciplinareche indichi infrazioni e relative sanzioni. Senza pubblicazione/affissione in luogo accessibile a tutti, la sanzione è nulla.
Principio del contraddittorio e diritto di difesa: Il lavoratore ha diritto a essere informato degli addebiti contestati e a presentare le proprie difese, anche con l’assistenza di un rappresentante sindacale o di un procuratore (art. 7, L. n. 300/1970). Pertanto, la formulazione di una contestazione disciplinare deve essere basata su una completa e autonoma valutazione dei fatti e deve consentire all'incolpato il completo ed effettivo esercizio del diritto di difesa. Il presupposto è la presenza di una notizia "circostanziata" dell'illecito, ovvero una conoscenza certa, da parte dei titolari dell'azione disciplinare, di tutti gli elementi costitutivi dello stesso.
Principio di tempestività e specificità della contestazione: La contestazione degli addebiti deve essere tempestiva e specifica, cioè deve indicare chiaramente i fatti contestati e deve essere effettuata entro termini precisi (art. 55-bis, D.Lgs. n. 165/2001). In ambito pubblico, la contestazione degli addebiti deve avvenire entro termini ragionevoli, conformemente al principio di immediatezza relativa, che implica la contestazione dei fatti subito dopo che il datore di lavoro ne è venuto a conoscenza, fermo il tempo necessario per gli accertamenti del caso. Tuttavia, non sussiste un termine perentorio entro cui la contestazione deve essere formalizzata, ma si evince dall’attuale testo dell’art. 55, co. 4, d.lgs. n. 165, che la contestazione degli addebiti da parte dell’U.P.D. deve avvenire nell’inizialetermine perentorio di 30 gg. dalla piena conoscenza del fatto; quindi, con una ragionevole tempestività che tenga conto della situazione concreta e della considerazione per cui laragionevole certezzadei fatti consideratinon deve necessariamente coincidere con una “assoluta certezza”. Minore è il lasso di tempo tra la commissione della presunta infrazione e l’inizio del procedimento, maggiore sarà l’opportunità dell’incolpato di fornire utili argomentazioni difensive e prove a suo favore; d’altra parte, una tardiva contestazione da parte del datore di lavoro, potrebbe integrare gli estremi di valutazioni distorte o discriminatorie, o, ancora, di acquiescenza alle infrazioni.
Principio di obbligatorietà dell’azione disciplinare:vi è una profonda specialità del procedimento disciplinare in ambito pubblico specialità rispetto all’analogo potere del privato datore di lavoro, giacché le caratteristiche del soggetto che lo esercita influiscono sulle finalità cui l’esercizio del medesimo potere deve essere orientato.In ambito privatistico, le facoltà di contestazione di una condotta rilevante sul piano disciplinare e l’eventuale irrogazione di una sanzione rientrano nella sfera discrezionale del datore di lavoro. Diversamente, nelle pubbliche amministrazioni, sulle regole di condotta e sui poteri datoriali incidono inevitabilmente principi costituzionali quali ilbuon andamento, l’imparzialità e la legalità dell’azione amministrativa. Ne deriva che tali principi prevalgono sull’interesse del datore di lavoro pubblico. L’amministrazione ha il dovere di avviare il procedimento disciplinare quando viene a conoscenza di fatti rilevanti, senza discrezionalità (art. 55-sexies, D.Lgs. n. 165/2001).Nell'impiego pubblico contrattualizzato, anche nella disciplina previgente a quella ex art. 55 sexies del d.lgs. n. 165 del 2001, l'obbligatorietà dell'azione disciplinare discende dai principi costituzionali di cui all'art. 97. Peraltro, l'inerzia del datore di lavoro non può far sorgere un legittimo affidamento nella liceità della condotta, qualora la stessa contrasti con precetti imposti dalla legge, dal codice di comportamento o dalla contrattazione collettiva.
Principio di terzietà e separazione tra chi segnala e chi giudica: È necessario che il soggetto che irroga la sanzione sia distinto da chi segnala l’illecito, a garanzia di imparzialità. La violazione del principio di terzietà nel procedimento disciplinare si verifica quando il soggetto che ha rilevato la presunta infrazione e ha disposto la contestazione degli addebiti coincide con il soggetto che ha irrogato la sanzione disciplinare. Tale lesione dei principi di indipendenza e imparzialità è garantita dall' art. 97 Cost.
Principio del ne bis in idem: Non è possibile sanzionare due volte per gli stessi fatti, salvo che si tratti di fatti diversi per tempo, luogo o modalità.Il principio del ne bis in idem è un pilastro fondamentale dell’ordinamento giuridico che trova applicazione non solo nel diritto penale, ma anche nel procedimento disciplinare nel pubblico impiego. In sintesi, stabilisce che un dipendente non può essere sottoposto a un nuovo procedimento disciplinare, né subire una nuova sanzione, per un fatto per il quale è già stata inflitta una sanzione o è stato pronunciato un proscioglimento definitivo.Il principio delne bis in idemnon risulterebbe comunque violato se, invece, i fatti si presentassero chiaramente autonomi e distinti, anche se affini e coevi, e la pubblica amministrazione ne venisse a conoscenza in momenti successivi; in questi casi sarebbe possibile effettuare un’autonoma contestazione per le circostanze fattuali conosciute successivamente. L’art. 55-ter, co. 2 e 3, del d.lgs. n. 165, ha disposto una serie di ipotesi in cui il procedimento disciplinare può essere riprodotto in correlazione alle diverse risultanze di quello penale, previo rinnovo della contestazione.
Principio di legalità e tipicità delle sanzioni: Le sanzioni devono essere previste dalla legge o dai contratti collettivi e portate a conoscenza dei lavoratori (art. 2106 c.c.; art. 7, L. n. 300/1970).In materia di sanzioni disciplinari vige il principio garantistico della tipicità in forza del quale ad ogni condotta corrisponde una sanzione, senza che alla amministrazione sia data mano libera di applicare sanzioni non strettamente correlate al fatto ascritto nell'atto di contestazione degli addebiti. Oltre alle sanzioni stabilite dai CCNL Le previsioni contrattuali, tuttavia, sono state scalfite daidecreti n. 150 del 2009en. 75 del 2017, con l’introduzione ope legis di ulteriori sanzioni riferite a tutto il personale. Queste sono stabilite dall’art. 55, co.7, del d.lgs. n. 165 del 2001 che dispone la sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino ad un massimo di 15 gg. per i dipendenti che, essendo a conoscenza dei fatti, senza giustificato motivo rifiutino la collaborazione con gli organi disciplinari; inoltre, l’art. 55-sexiesprevede la sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da un minimo di tre giorni fino a un massimo di tre mesi per condanna della P.A. al risarcimento del danno derivante dalla violazione, da parte del dipendente, degli obblighi concernenti la prestazione lavorativa; l’art. 55-sexies, co.3, sancisce la sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino ad un massimo di tre mesi (salva la maggiore sanzione del licenziamento nei casi previsti) oltre alla valutabilità,exarticolo 21, del dirigente titolare di azione disciplinare per il mancato esercizio o la decadenza della stessa, dovuti ad omissioni o ritardi ingiustificati degli atti del procedimento o ad irragionevoli o manifestamente infondate valutazioni circa l’insussistenza di un illecito disciplinare.
Principio di proporzionalità: La sanzione deve essere proporzionata alla gravità dell’infrazione (art. 2106 c.c.).L'azione della Pubblica Amministrazione nell'instaurazione e gestione dei procedimenti disciplinari deve rispettare i principi di proporzionalità, correttezza, buona fede, efficienza e buon andamento, come sancito dagli artt. 2 e 97 della Costituzione e dall'art. 41 della Carta di Nizza. La diligenza della Amministrazione deve essere particolarmente qualificata, specialmente nei procedimenti disciplinari connessi ad esiti di giudizi penali.Gli stessi CCNL, nel richiamare tale principio, si corredano di parametri oggettivi e soggettivi che servirebbero per decretare la giusta sanzione, tra i quali possiamo indicativamente menzionare la rilevanza degli obblighi violati, le responsabilità connesse alla posizione di lavoro occupata, l’intenzionalità dei comportamenti, il grado di negligenza, imprudenza, imperizia dimostrate tenuto conto anche della prevedibilità dell’evento….La giurisprudenza costante afferma che la violazione del principio di proporzionalità-gradualità dell’azione disciplinare, conduce ad illegittimità della sanzione inflitta, ponendo, successivamente, anche il problema inerente alla successiva conversione-riduzione della sanzione eventualmente sproporzionata.
Principio di autonomia tra procedimento disciplinare e penale: Nel pubblico impiego privatizzato il legislatore, per il tramite della riforma introdotta dal D.Lgs. n. 150 del 2009, ha previsto all'art. 55-ter del D.Lgs. n. 165 del 2001 la regola generale dell'autonomia del procedimento disciplinare rispetto a quello penale. Pertanto, va escluso che a seguito della sentenza penale la sanzione disciplinare divenga automaticamente illegittima, al punto che l'Amministrazione debba procedere alla sua revoca. Ciò in quanto la norma prevede, appunto, un meccanismo di integrazione tra il procedimento penale e quello disciplinare e non di soggezione del secondo rispetto al primo. Infatti, l'amministrazione è libera di valutare autonomamente gli atti del procedimento penale ai fini della contestazione disciplinare, senza necessità di un'ulteriore ed autonoma istruttoria, e di avvalersi dei medesimi atti, in sede d'impugnativa giudiziale, per dimostrare la fondatezza degli addebiti.
Questi principi, vere e proprie garanzie, non sono meri formalismi, ma strumenti per proteggere la dignità del lavoratore e la correttezza delle relazioni industriali, specialmente nel contesto delpubblico impiego contrattualizzato laddove la natura del procedimento ènegoziale e non processuale.
di Anna Armone
