La scuola autonoma è nata nel più ampio processo di riforma della pubblica amministrazione di decentramento amministrativo dello Stato fondato sul principio di sussidiarietà. Senza riprendere i contenuti della l. 59/1997, chiediamoci perché oggi la percezione di chi lavora dentro la scuola è, da una parte, quella di una forte costrizione ad adempiere che limita gli spazi autonomistici e, dall’altra, quella di un accanimento, quasi “normativo”, a far ricadere sulla scuola una mole di adempimenti amministrativi come se si trattasse di un ufficio pubblico tout court.
Nel successivo quadro costituzionale del 2001, di grande rilievo è il recepimento della salvaguardia dell’autonomia scolastica. Il terzo comma dell’articolo 117 attribuisce infatti alla legislazione concorrente la materia dell’istruzione, “salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche”. Ne consegue che sono sottratte alla competenza dei soggetti istituzionali della Repubblica tutte le competenze che le disposizioni in materia di autonomia riservano alla competenza funzionale delle istituzioni scolastiche. Tali competenze, in base ai criteri della sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, non possono essere loro sottratte se non nel caso in cui si dimostri l’erroneità del livello di attribuzione della competenza.
È per questo motivo che le disposizioni relative all’autonomia sono poste tra le “norme generali” di cui al comma 2 dello stesso articolo 117. Non si può infatti ritenere che l’autonomia sia definibile come principio fondamentale, in quanto è espressamente sottratta dalla legislazione concorrente, che è l’unico ambito all’interno del quale i principi fondamentali possono operare. Si tratta, insomma, di una formula di salvaguardia del modello autonomistico delle istituzioni scolastiche.
Questo disegno aveva una sua organicità perché inserito in modello politico-istituzionale policentrico, in cui la governance è costituita dal confluire dei vari ordinamenti nell’obiettivo della buona gestione della cosa pubblica. In questo disegno organizzativo delle competenze, lo Stato è chiamato a provvedere solo sulle materie espressamente elencate nel secondo comma dell’art. 117 e solo attraverso la definizione dei principi fondamentali su quelle attribuite alle regioni. Ciò significa che lo Stato avrebbe dovuto subire un forte dimensionamento, tanto più che nelle stesse materie di competenza esclusiva statale le relative funzioni amministrative devono essere di norma esercitate dai Comuni e solo eccezionalmente e in via sussidiaria dallo Stato e dagli altri enti locali necessari. Ciò avrebbe dovuto comportare un trasferimento di funzioni e delle relative risorse finanziarie ai soggetti periferici competenti in concreto a provvedere.
Eppure, le buone intenzioni c’erano. L’Accordo del 19 aprile 2001, stipulato tra il Ministero della Pubblica istruzione, le regioni e le province autonome, i comuni, le province e le comunità montane, sul documento per l’esercizio in sede locale di compiti e delle funzioni in materia di erogazioni del servizio di istruzione e formazione prevedeva che “… 7. L'ottimale perseguimento degli obiettivi da parte di tutti gli organi della pubblica amministrazione che, nel loro insieme, costituiscono un sistema allargato di erogazione del servizio formativo, può essere garantito da un'efficace interazione tra i diversi attori basata sulla collaborazione e sull'integrazione dei rispettivi ambiti di competenza;
8. È necessario, pertanto, stabilire un percorso metodologico che faciliti la declinazione degli obiettivi nazionali coniugandoli con quelli individuati a livello regionale e locale per tutte quelle aree di attività dei vari soggetti che presentano significativi punti di contatto…”
Di tutto ciò non c’è stata e non c’è traccia.
La Governance interna
Sul versante della Governance interna nel corso dei decenni c'è stato qualche tentativo di riforma di snodi sistemici della scuola, in particolare degli organi collegiali. Questa esigenza è nata nel momento dell’attribuzione dell’autonomia scolastica e del conseguente riconoscimento della qualifica dirigenziale ai capi d’istituto. Il legislatore dell’art. 25 bis del d.lgs. 59 del 1998, confluito nell’art. 25 del d.lgs. 165/2001, è stato prudente nel definire le competenze dirigenziali proprio in considerazione dell’assetto collegiale di cui al d.lgs. 297/1994 che, ancora oggi, riconosce competenze “concorrenti” degli organi collegiali d’istituto. Peraltro, anche la l. 107/2015 ha, nonostante tutto, richiamato, nel definire alcune competenze (azzardate) dirigenziali, il rispetto delle competenze degli organi collegiali. Già la legge Bassanini aveva previsto la revisione degli organi collegiali, come uno degli interventi più importanti del sistema scolastico, ma da allora tutti i tentativi di riforma sono falliti, tranne che per gli organi collegiali territoriali attraverso il d.lgs. 233/1999. Sono altresì falliti i tentativi di identificare in modo netto e chiaro uno stato giuridico del docente finalmente chiarificatore della relazione datoriale tra le due figure, il dirigente e il docente. Il fallimento di tutti i tentativi di dare una configurazione organizzativa ai rapporti tra gli organi collegiali e il dirigente e tra il dirigente e il singolo docente è rappresentativo della difficoltà di fare riforme condivise con l’intero Paese, riforme che assumono un modello di scuola oltre le singole partizioni ideologiche e durevole nel tempo. Ma se questo è il versante della Governance interna, in effetti mai alterato dai tentativi o interventi riformatori, un’involuzione palese si riscontra nel sistema della Governance esterna.
La Governance esterna
Già in attuazione della l. 59/1997 il legislatore ha attuato un ampio piano di decentramento delle funzioni amministrative in materia di “programmazione e gestione amministrativa del servizio scolastico” agli enti locali territoriali ed alle istituzioni scolastiche, in attuazione del principio di autonomia di queste ultime, codificato dall’art. 21 della legge 59/1997. Successivamente il testo costituzionale per un verso ha confermato la competenza legislativa regionale nelle materie già individuate dal D.lgs. 112/1998, per altro verso ha imposto una riflessione sulla allocazione delle funzioni amministrative, il cui esercizio non spetta necessariamente solo alle Regioni.
Qualche anno dopo la Corte costituzionale, a seguito di un contenzioso sulla riforma del Titolo V della Costituzione, con la sentenza n. 13 del 2004, e con le successive sentenze n. 34/2005, n. 37/2005, n. 279/2005, statuì che l'autonomia delle scuole “non può risolversi nella incondizionata libertà di autodeterminazione, ma esige soltanto che a tali istituzioni siano lasciati adeguati spazi di autonomia che le leggi statali e quelle regionali, nell'esercizio della potestà legislativa concorrente, non possono pregiudicare".
La Corte ha, dunque, escluso che l'autonomia delle scuole sia rapportabile alle "libertà" costituzionali e, pertanto, deve rapportarsi con la regolazione statuale e regionale prevista dalla Costituzione.
Il blocco della realizzazione del disegno costituzionale in materia di istruzione ha fossilizzato il disegno statuale della permanenza sul territorio degli Uffici scolastici regionali che hanno via via rinforzato le loro attribuzioni nei confronti delle istituzioni scolastiche, processo che ha raggiunto il suo apice con la legge 107/ 2015 che ha disancorato definitivamente la scuola dal territorio, legandola in modo sempre più rigido ad obiettivi centralizzati.
Lo “spazio interno” dell’autonomia
Sul versante interno, il cuore dell’autonomia scolastica, l’autonomia didattica, è stato fortemente messo in subbuglio dalle nuove indicazioni nazionali per il curricolo, atto di natura regolamentare. Le Indicazioni Nazionali fungono da quadro di riferimento nazionale e vincolo prescrittivo per le istituzioni scolastiche, ma non sono un "programma" dettagliato e rigido come quelli del passato.
Definiscono gli obiettivi finali, i traguardi per lo sviluppo delle competenze e i nuclei fondanti di ogni disciplina. Le scuole, nell'esercizio della loro autonomia didattica e organizzativa (regolamentata dal DPR n. 275/1999), hanno la responsabilità di elaborare il proprio Curricolo d'Istituto (che si traduce nel Piano Triennale dell'Offerta Formativa - PTOF) sulla base delle Indicazioni Nazionali, adattandole al contesto locale, alle esigenze degli studenti e alle proprie risorse. Dal punto di vista delle fonti giuridiche nulla quaestio, ma nel merito dell’incidenza sulla libertà di insegnamento le Indicazioni fissano il perimetro della a libertà d’insegnamento che “si realizza pienamente all’interno di una professionalità docente responsabile, guidata da vincoli deontologici chiari, tra cui il rispetto del curricolo nazionale, la trasparenza valutativa, la collegialità e l’impegno per l’inclusione. In questo quadro, la libertà d’insegnamento si coniuga con l’obbligo professionale di personalizzare e individualizzare i percorsi formativi, affinché ciascun alunno, nella sua unicità, possa accedere effettivamente al sapere e allo sviluppo delle proprie potenzialità. Tale approccio è condizione imprescindibile per garantire equità ed effettiva eguaglianza delle opportunità educative. Le scuole sono chiamate a elaborare il proprio curricolo esercitando una parte decisiva dell’autonomia che la Repubblica attribuisce loro”. Si ritroveranno i docenti in queste affermazioni che, a tratti, richiamano l’inesistente? Quali sono i vincoli deontologici chiari visto che i docenti sono gli unici dipendenti pubblici che non hanno il codice disciplinare né, tantomeno, il codice di comportamento? Sembra quasi che l’intera impalcatura del sistema sia volontariamente costruita sul vuoto della responsabilità docente. E nell’autonomia mancata ciò ha un peso determinante.
E infine guardiamo anche alle responsabilità della stessa scuola sulla mancata realizzazione della parte più importante dell’autonomia, l’autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo. Su questo versante l’amministrazione non è intervenuta. È lo spazio di libertà previsto dalla norma regolamentare che va interpretato e agito. È una norma che non è autorealizzativa ma ha bisogno che i docenti si impegnino in attività espressive della loro discrezionalità tecnica. A pensarci bene potrebbe davvero costituire lo spazio di “potere” della funzione docente, ma anche lo spazio dirigenziale dell’attivazione dei processi di miglioramento. Il limite interno è costituito dalla funzionalizzazione al miglioramento dell'offerta formativa e della gestione interna della scuola.
In sintesi, l'autonomia di ricerca, sperimentazione e sviluppo è una libertà progettuale finalizzata all'innovazione metodologica, didattica e organizzativa, ma non è manifestazione di indipendenza totale; deve sempre rimanere coerente con le finalità istituzionali e i parametri stabiliti dal Ministero dell'Istruzione per l'intero sistema nazionale.
In conclusione, tra disegni incompiuti, velleità politiche millantatorie e responsabilità degli stessi operatori scolastici, c’è da augurarsi che, per il bene della società e dei nostri ragazzi, qualcuno venga illuminato sulla via di Damasco sulla necessità di ricomporre i vari pezzi e i vuoti del sistema scolastico. L’assetto istituzionale, la determinazione degli spazi reali di autonomia, la responsabilizzazione della classe docente, tutto in una cornice coerente disegnata in una norma primaria, il nuovo abito del Testo Unico.
