La questione del dimensionamento della rete scolastica, la sentenza n. 223/2023 della Corte costituzionale e la deroga nel Decreto Milleproroghe
Davanti alla Corte Costituzionale le Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Puglia hanno impugnato varie disposizioni della legge n. 197 del 2022, in particolare i commi 557, 558, 560 e 561 relativi alla disciplina della definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e alla sua distribuzione tra le regioni, nonché ad alcuni fondi e stanziamenti statali nel settore della istruzione.
La Regione Toscana ritiene violati, nel complesso, gli artt. 5, 34, 97, secondo comma, 117, sesto comma, e 119 Cost.; la Regione Emilia-Romagna, gli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost., nonché l’art. 117, primo comma, Cost.; la Regione Puglia, gli artt. 3, primo e secondo comma, e 34, primo e secondo comma, Cost. Inoltre, tutti i ricorsi impugnano l’art. 1, comma 558, della legge n. 197 del 2022, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost., nonché al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.; in particolare, la disposizione, al terzo periodo, non prevederebbe l’acquisizione dell’intesa in sede di Conferenza unificata sul decreto ministeriale con il quale si provvede al riparto delle risorse del fondo istituito dal medesimo comma 558.
Infine, sulla base di censure analoghe a quelle da ultimo richiamate, il ricorso della Regione Emilia-Romagna impugna anche i commi 560, secondo periodo, e 561, secondo periodo, dello stesso art. 1 della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui non coinvolgerebbero le regioni nella gestione dei finanziamenti statali vincolati, rispettivamente, alla ricognizione e valutazione di strutture scolastiche in dismissione e alla valorizzazione del personale scolastico.
Approfondiremo la parte dei ricorsi relativi alla violazione del principio di leale collaborazione.
In via preliminare, La Corte ha dichiarato l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 557, nella parte in cui inserisce i commi 5-quinquies e 5-sexies nell’art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, promossa dalla Regione Emilia-Romagna in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., lamentando che tali disposizioni non sarebbero in realtà funzionali al PNRR, ma, anzi, ne eluderebbero lo specifico obiettivo di potenziamento, e non di indebolimento, della rete scolastica.
Ma la Corte afferma che tale parametro costituzionale non è stato mai menzionato nella deliberazione a impugnare adottata dalla Giunta regionale, la quale, peraltro, non fa minimamente cenno ai contenuti del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e alla compatibilità della norma impugnata con gli stessi. Manca, pertanto, quella «piena e necessaria corrispondenza tra la deliberazione con cui l’organo legittimato si determina all’impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la natura politica dell’atto d’impugnazione», che la costante giurisprudenza della Corte richiede nei giudizi in via principale.
Le disposizioni impugnate si pongono come obiettivo quello di dare attuazione alla riorganizzazione del sistema scolastico prevista nel PNRR.
La «Riforma dell’organizzazione del sistema scolastico» (Riforma 1.3, collocata all’interno della più ampia Missione 4 «Istruzione e Ricerca», Componente 1 «Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nidi alle università»), richiede, infatti, fra l’altro, di adottare quale «parametro efficace», al fine di identificare le istituzioni cui assegnare un DS e un DSGA, la «popolazione scolastica regionale, anziché la popolazione del singolo istituto come previsto dalla legislazione vigente».
In funzione quindi degli sviluppi demografici, notoriamente da tempo in costante diminuzione, l’art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022 mira a modificare la disciplina della definizione del contingente organico dei DS e dei DSGA, nonché a superare l’istituto della reggenza, nella misura in cui consentiva alle regioni di istituire o, comunque, mantenere in vita autonomie scolastiche anche sottodimensionate rispetto alla soglia di 600 alunni, prima prevista dai commi 5 e 5-bis dell’art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito (oppure di 400, se situate nelle piccole isole, o in comuni montani, ovvero in aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche).
Le stesse, infatti, venivano assegnate in reggenza a dirigenti scolastici già titolari di un incarico in una istituzione normodimensionata. Da questo punto di vista, va anche chiarito che nessun contenuto delle disposizioni impugnate comporta l’effetto di imporre la soppressione di scuole, intese come luoghi dove si svolge l’attività didattica ed educativa, distribuiti sul territorio regionale.
Piuttosto, senza in alcun modo incidere sulla concreta possibilità per le regioni di localizzare gli edifici scolastici ove collocare le istituzioni autonome o i relativi plessi, le previsioni impugnate ridefiniscono la consistenza del contingente organico dei DS e dei DSGA, al quale è correlata la individuazione quantitativa delle istituzioni scolastiche autonome in base al nuovo criterio che stabilisce una relazione biunivoca tra ognuna di queste e un dirigente.
In tale prospettiva, afferma la Corte, la nuova normativa non determina, almeno nel primo anno di applicazione, nemmeno una diminuzione del numero complessivo di dirigenti assegnato a ciascuna delle regioni ricorrenti, che anzi aumenta di qualche unità; precludendo il ricorso all’istituto della reggenza, diminuisce invece il numero delle istituzioni scolastiche autonome, inducendo alcuni accorpamenti di plessi con le stesse, per cui i primi si configureranno quali sedi distaccate delle seconde.
Ciò, tuttavia, non significa, automaticamente, la perdita di progettualità formativa e di originalità didattica della comunità scolastica di riferimento, che, all’interno dei vari organi collegiali e nella creatività dei singoli docenti, rimane pienamente in grado di esprimersi. Soprattutto, in un’ottica sostanziale, non si può trascurare che, con le disposizioni impugnate, il legislatore statale ha inteso «realizzare in via mediata una finalità riconducibile al coordinamento dinamico della finanza pubblica», in quanto diretta a riorientare virtuosamente «la spesa pubblica» (sentenza n. 78 del 2020).
In particolare, la nuova disciplina consente di eliminare gli effetti negativi, in termini di inefficienza e inefficacia, conseguenti alla possibilità in precedenza consentita di conferire, come si è visto, allo stesso dirigente uno o più incarichi aggiuntivi di reggenza di istituzioni scolastiche sottodimensionate; ciò che determinava non solo un’organizzazione precaria, ma anche la moltiplicazione di adempimenti, gestionali e di bilancio, connessi alla distinta personalità giuridica delle istituzioni scolastiche allo stesso assegnate. Inoltre, se da un lato la disciplina in esame adegua il sistema alla ormai costante riduzione demografica, così da determinare progressivi risparmi di spesa riferiti al complessivo contingente dei DS e dei DSGA, non può essere ritenuta, dall’altro, espressione di mera spending review.
Essa si configura, piuttosto, come un intervento a invarianza di spesa – come esplicitato dalla relazione tecnica al disegno di legge – perché i suddetti risparmi sono vincolati alle destinazioni indicate nell’art. 1, comma 558, della legge n. 197 del 2022 e rimangono all’interno dello stesso sistema scolastico, che in questo modo beneficia di un canale di autofinanziamento.
Nello specifico, l’art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, modificando, a decorrere dall’anno scolastico 2024/2025, il procedimento già disciplinato dal precedente comma 5-ter con cui sono stabiliti i criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei DSGA e la sua distribuzione tra le regioni.
In particolare:
a) non è più necessario, per l’assegnazione di personale stabile ai vertici delle istituzioni scolastiche, che queste raggiungano il numero minimo di alunni previsto dai commi 5 e 5-bis dello stesso art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito;
b) si dovrà, invece, tenere conto del parametro della popolazione scolastica regionale, menzionato dalla Riforma 1.3 del PNRR, nonché della necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione interregionale;
c) sono previsti, inoltre, termini precisi ai fini del raggiungimento di un accordo in sede di Conferenza unificata, alla quale lo schema del decreto che definisce i criteri per la determinazione dell’organico dei dirigenti scolastici e dei DSGA deve essere trasmesso entro il 15 aprile, in modo da consentire l’adozione del decreto entro il 31 maggio dell’anno solare precedente all’anno scolastico di riferimento;
d) sulla base dei parametri individuati dal suddetto decreto le regioni provvedono autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30 novembre di ogni anno, nei limiti del contingente annuale individuato dal medesimo decreto; successivamente, l’ufficio scolastico regionale, sentita la regione, provvede alla ripartizione del contingente dei dirigenti scolastici alla stessa assegnato; e) ove, invece, il suddetto termine del 31 maggio decorra inutilmente, il comma 5-quinquies stabilisce che il contingente organico dei DS e dei DSGA e la sua distribuzione tra le regioni siano definiti con decreto adottato di concerto tra i Ministri dell’istruzione e del merito e dell’economia e delle finanze sulla base di un coefficiente indicato dal decreto medesimo. In particolare, questo deve essere non inferiore a 900 e non superiore a 1000, ed è adeguato con degli specifici correttivi; il parametro e i correttivi, insieme, sono assunti a divisore del numero degli alunni iscritti nelle istituzioni scolastiche di ciascuna regione, in modo da ottenere il numero delle istituzioni scolastiche con dirigenti scolastici e DSGA nominabili in base alla nuova disciplina.
Relativamente alla violazione del riparto di competenze, diretta o in ridondanza della violazione di altri parametri, occorre anzitutto identificare l’ambito materiale cui ricondurre la disciplina impugnata. Da questo punto di vista, non può essere negato che i commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies dell’art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, inseriti dall’impugnato comma 557, interferiscono con la competenza regionale concorrente in materia di istruzione, sotto il profilo del dimensionamento scolastico, costantemente inquadrato in tale ambito materiale dalla giurisprudenza della Corte.
Il richiamato comma 5-quater prescrive, infatti, che le regioni provvedono al dimensionamento scolastico «sulla base dei parametri individuati dal decreto» del Ministro dell’istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e «nei limiti del contingente annuale individuato dal medesimo decreto».
Tale decreto, che definisce i criteri rilevanti per la determinazione del contingente organico dei DS e dei DSGA, è adottato a seguito dell’accordo, ove raggiunto, in sede di Conferenza unificata; ma se in tale sede un contenuto condiviso non matura, all’adozione del decreto provvedono unilateralmente i suddetti Ministri. Anche le previsioni dei due ulteriori commi 5-quinquies e 5-sexies, pure inseriti dallo stesso comma 557, richiedono in sostanza alle regioni di considerare il contingente organico nello svolgimento della funzione di dimensionamento scolastico, dovendo queste organizzare la rete scolastica prevedendo un numero di istituzioni autonome compatibile con quello complessivo dell’organico di DS e di DSGA assegnato in forza dell’applicazione della disciplina statale introdotta.
Nonostante tale interferenza con la competenza regionale, le disposizioni in esame si fondano però, in via prevalente, su diversi titoli della competenza esclusiva statale. Va infatti considerato che queste norme, sia sotto il profilo della determinazione del contingente che sotto quello della scelta del superamento, nei termini precisati, dell’istituto giuridico della reggenza, sono relative a personale inserito nel pubblico impiego statale, perché «i dirigenti scolastici sono dipendenti pubblici statali e non regionali – come risulta sia dal loro reclutamento che dal loro complessivo status giuridico». Esse rientrano a pieno titolo, quindi, nella materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato», di competenza esclusiva statale in base alla lettera g) del secondo comma dell’art. 117 Cost.
Le disposizioni in esame sono qualificabili, sotto un duplice profilo, anche come norme generali sull’istruzione, rientranti nella potestà legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera n), Cost. In primo luogo, perché, come già affermato dalla Corte per altre categorie di personale scolastico, la «revisione di criteri e parametri per la determinazione complessiva degli organici», rientra tra le norme generali sull’istruzione. In secondo luogo, perché tali norme mirano a ridefinire un aspetto di fondo dell’autonomia funzionale che caratterizza le istituzioni scolastiche, essendo rivolte a istituire un necessario binomio tra l’autonomia e la titolarità effettiva di un dirigente, sicché non si dà più la prima in assenza di tale figura.
Tutti i ricorsi promuovono poi, sotto più profili, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui inserisce il comma 5-quinquies nell’art. 19 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, disponendo che, nel caso in cui non sia raggiunto entro il 31 maggio l’accordo in sede di Conferenza unificata, il Ministro dell’istruzione e del merito provvede comunque, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, ad adottare il decreto di definizione del contingente organico dei DS e dei DSGA. Questo meccanismo viene denunciato da tutte le regioni ricorrenti come violativo degli artt. 5, 117, 118 e 120 della Costituzione, in particolare della violazione del principio di leale collaborazione.
Le questioni non sono fondate. Come già precisato, le specifiche disposizioni qui in esame, recate dall’art. 1, comma 557, della legge n. 197 del 2022, non sono poste nell’esercizio della competenza concorrente in materia di istruzione, ma dei ricordati titoli di competenza legislativa esclusiva statale.
Va, infine, considerato che l’accordo, a differenza del mero parere, che può limitarsi a scambi solo cartolari, implica la necessità di una procedura di interlocuzione che, peraltro, è avvenuta nella prima attuazione delle norme impugnate che, seppure non ha condotto al raggiungimento dell’accordo – a favore del quale, in ogni caso, si è espressa la maggioranza delle regioni – entro il termine del 31 maggio 2023, ha tuttavia visto in concreto esercitata da parte degli enti territoriali la possibilità di svolgere riunioni di carattere sia tecnico, sia politico e di formulare richieste di chiarimenti, cui sono seguiti elementi aggiuntivi forniti dal Ministero, nonché il recepimento, da parte statale, di alcune osservazioni.
La Corte dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 558, terzo periodo, della legge 29 dicembre 2022, n. 197, che prevede la ripartizione del fondo di istituto con decreto del Ministero dell’istruzione di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, nella parte in cui non prevede che il decreto ivi indicato è adottato «previo parere della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Anna Armone, Esperta in scienza dell'amministrazione scolastica
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