di Maria Rosaria Tosiani, pubblicato per Amministrare la scuola n. 6/2023

Il Codice appalti è stato pubblicato in Gazzetta. Il D.LGS 36/2023 è nel supplemento ordinario n. 12/L della G.U. serie generale n. 77 del 31 marzo 2023.

Il nuovo Codice  innova profondamente la figura del RUP, che diventa “Responsabile Unico di Progetto” o, in altri termini, responsabile unico “dell’intervento pubblico” complessivamente inteso. La transizione dalla responsabilità del “procedimento” a quella del “progetto” è anzitutto coerente con il nuovo contesto delineato dal principio del risultato, infatti, visti i principi del nuovo codice (articolo 1 RISULTATO e 2 FIDUCIA) il RUP deve essere non più responsabile del PROCEDIMENTO, ma di un PROGETTO.

Nel Codice, così come il suo allegato I.2, si sono mossi partendo da un punto fermo: la peculiarità della disciplina dei contratti di appalto in cui è parte un soggetto pubblico, rispetto a quella generale sul procedimento amministrativo. La figura disciplinata dall’art. 15 del codice non è un doppione (con qualche limitata particolarità) del responsabile del procedimento disciplinato in via generale dagli artt. 4, 5 e 6 della legge n. 241 del 1990.

L’aspetto su cui focalizzare l’attenzione è proprio la diversa portata del principio di “unicità del responsabile”. Infatti, nella legge n. 241 del 1990, il principio della unicità viene riferito al singolo procedimento, nel senso che per ciascun procedimento è previsto l’obbligo dell’amministrazione di individuare un unico responsabile, da intendersi sia come unità organizzativa, sia come funzionario-persona fisica, al quale, all’interno dell’ufficio, sono poi concretamente attribuite le funzioni proprie del responsabile.

Nonostante si sia comunemente parlato di responsabile unico del procedimento, a rigore, viene in rilievo un soggetto responsabile non di un singolo procedimento, ma di una pluralità di procedimenti: tutti quelli relativi, appunto, alle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione degli interventi da realizzarsi mediante contratti pubblici. La complessa attività amministrativa attraverso cui si svolgono le fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione degli interventi pubblici implica, come è evidente, lo svolgimento non di un solo procedimento, ma di una pluralità di procedimenti, e l’emanazione di altrettanti provvedimenti amministrativi e, talvolta, di comportamenti materiali e atti di diritto privato.

Il cambio nome, pertanto, è una delle principali novità che interessano questa figura nominata dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento e per l’esecuzione di ciascuna procedura soggetta al Codice.

La disciplina del RUP è contenuta nell’art. 15 e nell’allegato I.2 “Attività del RUP” (che sostituisce le linee guida ANAC n.3).

Nell’allegato vengono disciplinati nel dettaglio:

• i compiti del RUP in rapporto alla esigenza di conseguire gli obiettivi connessi alla realizzazione dell’intervento pubblico nel rispetto dei tempi e dei costi programmati, della qualità richiesta, della sicurezza e della salute dei lavoratori, e quelli specifici del Direttore dei lavori e del Direttore dell’esecuzione nell’attuazione delle prestazioni contrattuali;

• gli ulteriori requisiti di professionalità imposti dalla complessità e dalla natura dei contratti da affidare;

• le ipotesi di incompatibilità tra le funzioni del RUP e le ulteriori funzioni tecniche e, in particolare, l’importo massimo e la tipologia dei lavori, servizi e forniture per i quali il RUP può coincidere con il progettista o con il direttore dell’esecuzione del contratto;

• le coperture assicurative da prevedere con oneri a carico dell’amministrazione;

• gli obblighi formativi delle amministrazioni nei confronti del RUP;

• le ipotesi e le modalità di affidamento degli incarichi di supporto al RUP e della possibilità per quest’ultimo di affidarli direttamente, sotto la propria responsabilità di risultato.

L’individuazione dei compiti del RUP è effettuata con il metodo delle elencazioni esemplificative.

Ogni disposizione contiene una norma di chiusura poiché va tenuto in debito conto che il RUP svolge tutti i compiti relativi alla realizzazione dell’intervento pubblico che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti.

Nomina del RUP

Circa la nomina del RUP, ricordiamo che il d.lgs. 50 /2016 prevedeva che la stessa venisse effettuata con atto formale del soggetto responsabile dell’unità organizzativa, invece nel nuovo codice viene specificato che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti nominano nell’interesse proprio o di altre amministrazioni un responsabile unico del progetto.

Nel d.lgs. 36/2023 viene inoltre specificato che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti nominano il RUP tra i dipendenti assunti anche a tempo determinato della stazione appaltante o dell’ente concedente, preferibilmente in servizio presso l’unità organizzativa titolare del potere di spesa.

Con il nuovo Codice vengono valorizzate le funzioni di supporto al RUP prevedendo all’art. 15, comma 6 che: “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono istituire una struttura di supporto al RUP, e possono destinare risorse finanziarie non superiori all’1 per cento dell’importo posto a base di gara per l’affidamento diretto da parte del RUP di incarichi di assistenza al medesimo”.

Interessante segnalare quanto disciplinato all’articolo 51, comma 1, che prevede nel caso di aggiudicazione dei contratti sottosoglia (con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa) alla commissione giudicatrice può partecipare il RUP, anche in qualità di presidente eliminando così i dubbi circa tale aspetto, considerato controverso.

Dell’allegato I.2, la rilevante novità riguarda la possibilità per la stazione appaltante di nominare anche un RUP privo dei requisiti.

All’art. 2 (modalità di individuazione del RUP), comma 3 dell’allegato si legge: “Il RUP deve essere dotato di competenze professionali adeguate all’incarico da svolgere. Per i lavori e i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura il RUP deve essere un tecnico. Ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al dirigente o al responsabile del servizio nel cui ambito di competenza rientra l’intervento da realizzare. Negli altri casi, la stazione appaltante può individuare quale RUP un dipendente anche non in possesso dei requisiti richiesti”.

l RUP e le competenze di project management

Come è noto nella ‘Linea Guida ANAC n. 3, di attuazione del Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50” (codice degli appalti pubblici), è previsto che il RUP abbia una specifica formazione professionale in tema di project management con riferimento alle norme ed agli standard di conoscenza Internazionali e Nazionali.

Nelle “Linee guida per la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica da porre a base dell’affidamento di contratti pubblici di lavori del PNRR e del PNC” si fa poi riferimento alla Norma UNI ISO 21502 (Guida alla gestione dei progetti) che è indirizzata proprio agli appalti pubblici.

L’Art. 15 comma 1 del Codice dei contratti pubblici nel ridisegnare la portata e la figura del RUP, che diventa un responsabile “di progetto” (o di “intervento”) e non più di “procedimento” definisce il responsabile di una serie di “fasi” preordinate alla realizzazione di un “progetto”, o un “intervento pubblico” (fasi per il cui espletamento si potrà prevedere inoltre la nomina di un “responsabile di fase”, a sostegno dell’attività del RUP).

Nel comma 4 dell’art.15 infatti si legge: “Ferma restando l’unicità del RUP e se il RUP lo richiede, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, ciascuno secondo il proprio ordinamento, nominano un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono ripartite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinamento del RUP”.

Quindi si prevede la possibilità per le stazioni appaltanti di nominare un responsabile per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile per la fase di affidamento. Tale opzione presenta il vantaggio di evitare un’eccessiva concentrazione in capo al RUP di compiti e responsabilità direttamente operative, spesso di difficile gestione nella pratica. In tal caso rimangono in capo al RUP gli obblighi, e le connesse responsabilità di supervisione, coordinamento, indirizzo e controllo, mentre sono ripartiti in capo ai primi i compiti e le responsabilità delle singole fasi a cui sono preposti. Si introduce, quindi, un principio di “responsabilità per fasi”.

Il nuovo Codice valorizza le funzioni di supporto al RUP prevedendo all’art. 15, comma 6, che “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono istituire una struttura di supporto al RUP, e possono destinare risorse finanziarie non superiori all’1 per cento dell’importo posto a base di gara per l’affidamento diretto da parte del RUP di incarichi di assistenza al medesimo”.

Ulteriore enfasi viene espressa sul ruolo essenziale della formazione: il comma 7 dell’art. 15 prevede che “Contestualmente all’adozione del programma degli acquisiti di beni e servizi e del programma dei lavori pubblici di cui all’articolo 37, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano il connesso piano di formazione specialistica per il proprio personale. Le attività formative del piano sono considerate per la valutazione delle prestazioni dei dipendenti e per le progressioni economiche e di carriera secondo le modalità indicate dalla contrattazione collettiva”.

Infine viene riconfermato il ruolo del RUP come Project Manager nell’Allegato I.2 – Attività del RUP all’articolo 5 – Requisiti di professionalità del RUP per appalti, concessioni di lavori e per servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura il cui comma 4 recita: “Nelle procedure di affidamento di lavori particolarmente complessi, il RUP possiede, oltre a un’esperienza professionale di almeno cinque anni nell’ambito delle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di lavori, una laurea magistrale o specialistica nelle materie oggetto dell’intervento da affidare nonché adeguata competenza quale Project Manager, acquisita anche mediante la frequenza, con profitto, di corsi di formazione in materia di Project Management”.

Compiti del RUP comuni a tutti i contratti e le fasi

L’art. 6 dell’allegato I.2 prevede tra i compiti del RUP il coordinamento del processo realizzativo dell’intervento pubblico nel rispetto dei tempi, dei costi preventivati, della qualità richiesta, della manutenzione programmata. Per la fase dell’esecuzione vigila, in particolare, sul rispetto delle norme poste a presidio della sicurezza e della salute dei lavoratori.

Il RUP ha i seguenti compiti specifici:

1. formula proposte e fornisce dati e informazioni al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e del programma triennale degli acquisti di beni e servizi da adottare ai sensi dell’articolo 37, comma 1, lettera a), del codice. Predispone altresì l’elenco annuale da approvare ai sensi dell’articolo 37, comma 1, lettera b), del codice;

2. accerta la libera disponibilità di aree e immobili necessari e, in caso di lavori, la regolarità urbanistica dell’intervento pubblico o promuove l’avvio delle procedure di variante urbanistica;

3. propone alla stazione appaltante la conclusione di un accordo di programma quando si rende necessaria l'azione integrata e coordinata di diverse amministrazioni;

4. propone l'indizione o, ove competente, indice la conferenza di servizi, quando sia necessario o utile per l'acquisizione di intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta, assensi, comunque denominati;

5. svolge l’attività di verifica dei progetti per lavori di importo inferiore a un milione di euro e assicura il rispetto del procedimento di verifica della progettazione ai sensi dell’articolo 42 del codice; sottoscrive la validazione del progetto posto a base di gara unitamente al responsabile della fase della progettazione, ove nominato ai sensi dell’articolo 15 del codice, facendo riferimento al rapporto conclusivo redatto dal soggetto preposto alla verifica, e alle eventuali controdeduzioni del progettista. In caso di dissenso sugli esiti della verifica, il RUP fornisce adeguata motivazione;

6. accerta e attesta le condizioni che richiedono di non suddividere l’appalto in lotti ai sensi dell’articolo 58, comma 2, del codice;

7. decide i sistemi di affidamento dei lavori, servizi e forniture, la tipologia di contratto da stipulare, il criterio di aggiudicazione da adottare;

8. richiede alla stazione appaltante la nomina della commissione giudicatrice nel caso di affidamento con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’articolo 93 del codice;

9. promuove l’istituzione dell’ufficio di direzione dei lavori;

10. provvede all’acquisizione del CIG nel caso in cui non sia nominato un responsabile per la fase di affidamento;

11. è responsabile degli adempimenti prescritti dall’articolo 1, comma 32, della legge 6 novembre 2012, n. 190.

Il RUP esercita altresì tutte le competenze che gli sono attribuite da specifiche disposizioni del codice e, in ogni caso, svolge tutti i compiti relativi alla realizzazione dell’intervento pubblico che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti.

Anche nelle varie fasi dell’affidamento, dell’esecuzione gli art. 7 e 8 dell’allegato I.2 stabiliscono i compiti specifici.

Chi e’ il RUP nella scuola

Partendo dal presupposto che è il dirigente scolastico il legale rappresentante dell’ente e il titolare delle attività negoziali, ai sensi dell’art. 44 comma 1 del D. I. 28 agosto 2018 , n. 129.

Inoltre, prendendo anche in considerazione quanto affermato dalle Linee Guida n. 3: “Il RUP è individuato tra i dipendenti di ruolo addetti all’unità organizzativa inquadrati come dirigenti o dipendenti con funzioni direttive o, in caso di carenza in organico della suddetta unità organizzativa, tra i dipendenti in servizio con analoghe caratteristiche”.

Alla luce delle norme sopra richiamate deve essere chiara e pacifica la piena ed automatica corrispondenza della qualità del RUP, per tutte le attività negoziali dell’istituto, nella figura del dirigente scolastico, unica figura dirigenziale presente nonché figura di vertice dell’ente.

Alla luce di quanto indicato dalla normativa, il dirigente può delegare le relative competenze del RUP al DSGA, quale organo che sovraintende ai servizi generali e amministrativi dell’istituto.

Attenzione però: la nomina deve risultare da apposito atto scritto, che specifichi le motivazioni sottese alla delega e fornisca gli strumenti necessari per il corretto esercizio dei compiti!

Ed inoltre, non è ammissibile alcuna delega generale per tutte le attività negoziali, come avviene in modo errato in alcune realtà scolastiche. Tale eventuale nomina sarà sicuramente nulla, dunque priva di efficacia.

Si rappresenta da ultimo che, l’eventuale nomina alla singola attività negoziale, validamente formulata, non potrà essere rifiutata dal dipendente.